HISTÓRICO

 

Analistas de Comércio Exterior:
Uma Década Transformando o Estado e o Comércio Exterior Brasileiro

 

Brasília, 05 de dezembro de 2008
Rafael de Sá Marques
Presidente da Associação dos Analistas de Comércio Exterior

 

 

Antecedentes

Durante o período de vigência da política de substituição de importações e dos Planos Nacionais de Desenvolvimento, nos Governos Militares, a Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil - Cacex centralizava as ações e decisões sobre as políticas de comércio exterior no País. Ela definia desde o provimento de recursos financeiros, crédito e incentivos fiscais, a regulamentação e a operacionalização, até a comercialização dos produtos brasileiros. Por meio de uma relação de forte subordinação à vontade do Estado, a Câmara exercia a arbitragem entre interesses divergentes.  A Cacex tinha estruturação interna caracterizada por três eixos que se relacionavam fortemente: o “setorialismo”, a falta de transparência e a “informalidade” das relações entre agentes públicos e privados:

 “Outras características importantes do período - e que interagem com o “setorialismo” das políticas - eram a escassa transparência dos mecanismos de gestão das políticas comercial e industrial e a “informalidade” das relações entre agentes públicos e privados. ”
Motta Veiga, 2002

A Constituição de 1988 transferiu as atribuições de ordem fiscal para o Ministério da Fazenda. Mais tarde, a Cacex deixou, também, de operar o financiamento e a venda direta de produtos, que se dava por meio da trading do próprio Banco do Brasil. A reforma ministerial do Presidente Collor reuniu os principais ministérios da área econômica dentro do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento – MEFP, que ficou com as atribuições de formulação e execução das políticas de comércio exterior e industrial. A máquina de recursos humanos da Cacex foi incorporada pelas secretarias do novo Ministério.

Nessa época, “...foi criado o Departamento de Comércio Exterior (Decex), subordinado à Secretária Nacional de Economia do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento. Sob o Decex, foram colocadas a Coordenação Técnica de Tarifas (CTT), antiga Comissão de Política Aduaneira (CPA), e a Coordenação Técnica de Intercâmbio Comercial (CTIC), antiga Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil, cujas atribuições permaneceram as mesmas.”
Guida Piani, 1998

No Governo Itamar Franco, as atribuições e corpo técnico do DECEX foram para o Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo - MICT. As atribuições alfandegária, tributária e tarifária permaneceram no MF, limitando a atuação da nova Pasta na área de comércio exterior. Mais tarde, a Secretaria de Comércio Exterior - SECEX, do MICT, concentrou as atribuições operacionais e normativas do comércio exterior.

Em 1998, tem início uma política de profissionalização (criação de uma carreira de Estado com processo seletivo por meio de concurso público e treinamento específico) da gestão governamental do comércio exterior no Brasil. Dentro do contexto da reforma do Estado do Ministro Bresser Pereira, foi criada a Carreira de Analista de Comércio Exterior. A Lei 9620 de 1998 criou a Carreira com 280 cargos e com “atribuições voltadas para as atividades de gestão governamental, relativas à formulação, implementação, controle e avaliação de políticas de comércio exterior.” O Decreto 2908 de 1998 definiu a seguinte distribuição dos cargos de Analista de Comércio Exterior:


I - Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, 230 cargos;
II - Ministério da Agricultura e do Abastecimento, 15 cargos;
III - Ministério da Fazenda, 10 cargos;
IV - Ministério do Planejamento e Orçamento, 10 cargos;
V - Ministério das Relações Exteriores, 15 cargos.

Existiam aproximadamente cerca de 230 antigos funcionários do Banco do Brasil atuando no Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio, que em julho de 1999 passou a se chamar Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, como o conhecemos hoje.  Entre 1998 e 2002 foram realizados três concursos e, no início de 2007, a Carreira tinha 214 Analistas empossados e em exercício. Ao choque de cultura e gerações somou-se a dúvida sobre a distribuição de atribuições e o tipo de interação dentro do ambiente de trabalho. Em 2003, com a posse dos 93 novos ACEs do terceiro concurso, esse processo de integração, que vinha se maturando, foi aprofundado. Em dez anos, o convívio e as demandas do comércio exterior levaram a uma interação mais harmônica entre os grupos de servidores das carreiras que atuam no Ministério.

Essa transferência de atribuições da Cacex para o Governo Federal, iniciada em 1990; trouxe, do Rio de Janeiro para Brasília, as decisões sobre comércio exterior no País. Contudo, parte significativa dos trabalhos da SECEX ainda permaneceu na antiga Capital Federal, gerando clara deseconomia dos recursos do MDIC e da funcionalidade operacional dos departamentos, divididos entre as duas cidades. Apenas em 2007, com a chegada do Ministro Miguel Jorge é que finalmente as unidades do MDIC tiveram suas atividades unificadas em Brasília.

Hoje, 172 Analistas estão em atividade no MDIC, 15 no Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, 11 afastados ou licenciados, 7 cedidos para órgãos da Administração Pública. Outros 43 candidatos, aprovados no último concurso, em 2008, aguardam o curso de formação e sua posterior nomeação. Foram realizados apenas 4 concursos públicos para o provimento de cargos nos últimos 10 anos (1998, 2001, 2003 e 2008). A carreira conta com muitos profissionais que, antes de passarem pelo concurso público, tiveram experiência na área de comércio exterior, seja trabalhando em trading companies, no setor bancário, empresas exportadoras de bens ou de serviços, em consultorias, ou na academia, tendo defendido teses de mestrado e doutorado. Há também muitos jovens saídos da universidade.

Contribuição

A carreira de ACE inseria-se no contexto mais amplo das carreiras do Ciclo de Gestão dos Recursos Públicos e do Núcleo de Fiscalização Financeira do Governo Federal. Do Ciclo de Gestão constavam servidores efetivos de carreiras das áreas de Comércio Exterior, Orçamento Federal, Tesouro Nacional, Controladoria-Geral da União, do IPEA e os Especialistas em Políticas Públicas. Do Núcleo de Fiscalização Financeira constam carreiras de servidores da Comissão de Valores Mobiliários – CVM e da Superintendência de Seguros Privados- SUSEP.

Em novembro desse ano, a MP 440 fez com que esse grupo fosse ampliado para o “Grupo das Carreiras de Estado da MP 440”, que inclui a Advocacia Geral da União e as carreiras do Grupo Auditoria. A partir dessa nova norma, essas carreiras passaram a ter em comum o recebimento de proventos por meio de subsídio, entre outras características.

Ainda em 2006, ao lado das carreiras do Grupo de Auditoria Fiscal do Governo Federal, o Ciclo de Gestão e o Núcleo de Fiscalização Financeira criaram o Movimento Nacional em Defesa do Estado Brasileiro - MDEB, com o principal objetivo de promover na sociedade o debate sobre a importância dos institutos de mérito para o desenvolvimento do Estado brasileiro; principalmente, no que se referem aos servidores efetivos de carreira e ao instituto do concurso público. O MDEB promoveu eventos públicos, debate na Câmara dos Deputados, publicações em revista de escopo nacional e chamadas de rádio durante breve período de 2006. O Manifesto público do Movimento foi o que segue:

 

Manifesto Nacional em Defesa do Estado Brasileiro

O Movimento Nacional em Defesa do Estado Brasileiro propõem a reconstrução e o fortalecimento do Estado brasileiro. Acreditamos que esse objetivo deve ser alcançado por meio da organização estrutural das Carreiras de Estado e da valorização do servidor concursado efetivo na Administração. A atuação dessas carreiras na defesa dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, transparência e eficiência tem sido fundamental no Brasil.

Apenas com Carreiras de Estado bem estruturadas e instrumentadas poderemos implementar as mudanças pelas quais clama a sociedade brasileira. Defendemos uma drástica redução do número de cargos de indicação político-partidária (os DAS) ocupados por servidores não concursados, assim como do número de vagas terceirizadas no Governo. Defendemos o processo eleitoral e o concurso público como as únicas formas legítimas de inserção na máquina governamental.

Queremos a eliminação das distorções existentes entre as tabelas remuneratórias dos servidores da Alta Administração no Executivo, no Judiciário e no Legislativo. Lutamos por uma reestruturação que faça jus à complexidade das ações das carreiras de Auditoria Fiscal, do Ciclo de Gestão e do Núcleo de Fiscalização Financeira. Acima de tudo, temos compromisso com a reorganização do Estado e a valorização do conceito de servidor público efetivo.

Lutaremos, sempre, contra o desmonte a que essas carreiras estão sendo submetidas: desde a redução de competências funcionais até o enxugamento desproporcional de quadros. Quanto menos estruturadas estiverem essas Carreiras de Estado, menos eficiente será a arrecadação do Governo, o combate à informalidade, a formulação de projetos e políticas de desenvolvimento nacional; assim como sua implementação, gestão e controle no Brasil.

Esse Movimento buscará conscientizar a sociedade e seus representantes sobre a importância de nosso trabalho para o desenvolvimento econômico, social e político do Brasil. Esses são os motivos pelos quais nos preocupamos com a redução dos recursos destinados às despesas com as Carreiras de Estado no orçamento da União em 2006. Alertamos o Governo e a sociedade para os efeitos nocivos que essa medida pode ter sobre a eficiência da Administração, sobre o ambiente de negócios no país e a qualidade de vida do povo brasileiro. Por fim, chamamos todos os brasileiros que desejam mudanças, moralização e profissionalização do serviço público a apoiar esse movimento.

AACE – Associação dos Analistas de Comércio Exterior
AFIPEA – Associação dos Servidores do IPEA
ANESP – Associação Nacional dos Especialistas em Políticas Públicas e Gestão Governamental
ANFIP – Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social
ASSECOR – Associação Nacional dos Servidores da Carreira Orçamento
ASSUP – Associação Servidores da SUSEP
FENAFISP – Federação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência Social
SINAIT – Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais do Trabalho
SINAL – Sindicato Nacional dos Servidores do Banco Central
SINDCVM – Sindicato dos Servidores da CVM
SINDRECEITA – Sindicato Nacional dos Técnicos da Receita Federal
UNACON – União dos Analistas e Técnicos de Finanças e Controle
UNAFISCO – Sindicato Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal

Esse Manifesto representa, em nossa visão, um clamor pela recuperação de valores importantes para o Estado, que haviam sido desgastados pelas duas décadas de difusão, em âmbito internacional, dos conceitos do chamado “Consenso de Washington”. A redução acrítica do Estado, de suas responsabilidades e atribuições dentro das sociedades ocidentais levou a redução de seu poder de ação. Os problemas que o “Consenso” acreditava poder resolver, como o alto custo da ineficiência das máquinas públicas e a corrupção, entre outros, persistiram em muitos países. Além disso, novos problemas, decorrentes de uma regulação deficiente e um Estado reduzido, começaram a aparecer.

Para as entidades representantes dos servidores de carreira, concursados, ficou evidente que não se tratava do tamanho que deve ter o Estado, mas sim da qualidade dos servidores e tomadores de decisão que nele se encontram. É importante registrar que o Governo do Presidente Lula, apesar de ter criado muitos cargos de indicação política, também realizou concursos públicos em quase todas as áreas estratégicas do Governo Federal. Houve recuperação salarial para muitas carreiras, o que nos anos Collor e FHC havia sido completamente ignorado, dentro daquele receituário internacional vigente. Não há dúvida de que ainda há muito a ser feito, mas a política do desmonte das décadas anteriores foi superada tanto conceitualmente quanto na prática.

É importante perceber que, mesmo que tenhamos servidores com legitimidade e competência dentro do Estado, sua atuação torna-se limitada diante de um ambiente que não lhes confere a estrutura adequada e os instrumentos para agir. Nesse sentido é que acreditamos que qualquer servidor público que ingresse em uma Carreira de Estado tem, antes de tudo, a missão de contribuir para a construção gradativa dessas condicionantes. Os ACEs estiveram sempre prontos a participar dos debates e das manifestações levadas pelo Ciclo de Gestão nessa direção e, ao longo da existência da AACE, atuaram de forma coerente e firme, tanto dentro dos órgãos em que trabalham quanto diante da sociedade brasileira. O comércio exterior ganhou massa crítica para que as políticas públicas do setor pudessem ter mais qualidade e perenidade. De 1998 para 2008, porém, o Brasil sofreu um processo de abertura econômica sem precedentes. Ao mesmo tempo em que o País alcançou novo patamar de presença no mercado internacional, ficou evidente o fato de que a Carreira de ACE havia sido criada com uma visão demasiadamente modesta para o tamanho das demandas do século XXI. É por isso que a AACE tem, hoje, como sua principal demanda junto ao Governo a ampliação do quantitativo de cargos da Carreira.

Argumentos para a Reestruturação

Desde 1998, quando foi criada a carreira de ACE, o volume exportado pelo País subiu de U$ 51 bilhões para mais de U$ 161 bilhões, em 2007, devendo romper a barreira dos U$ 200 bilhões em 2008. Acreditamos que o fluxo comercial de 2008 deve ficar próximo dos U$ 380 bilhões, o maior valor já alcançado. Essas cifras indicam uma abertura vigorosa e consistente da economia brasileira no comércio mundial. Nos últimos 10 anos, praticamente quadruplicamos o nosso volume de comércio. No entanto, esse crescimento não tem sido acompanhado por uma reestruturação da máquina pública, seja por meio do provimento de um corpo técnico em quantitativo suficiente, seja por meio de uma gestão mais coordenada das atividades para atender com efetividade às demandas geradas.

A partir de 2009, haverá aproximadamente 35 cargos vagos na Carreira, e será cada vez mais difícil realizar as tarefas de alto nível técnico que o tema exige, podendo comprometer a qualidade de muitos dos serviços públicos prestados aos empresários do setor. Com o aumento do fluxo comercial, sobe o número de operações de registros comerciais, de tratados e acordos a serem acompanhados, de abertura de processos de defesa comercial e de outros compromissos e atribuições. O crescimento das economias asiáticas, especialmente a chinesa, têm ampliado a presença de produtos estrangeiros no mercado nacional e internacional. Esse processo eleva o potencial de exposição das empresas brasileiras a práticas desleais de comércio e dumping, gerando demanda sobre o Sistema de Defesa Comercial Brasileiro. Essa é uma das áreas mais sobrecarregas e que tende a receber cada vez maior número de demandas por parte da indústria nacional.

Além disso, nos acordos bilaterais assinados pelo Brasil com Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia, Chile e México, o MDIC é responsável pela coordenação das respectivas Comissões de Monitoramento de Comércio, o que também aumenta a demanda sobre o corpo técnico do Ministério. Esses acordos têm sido importantes para manter as exportações brasileiras mesmo nos momentos em que o câmbio seja desfavorável, sendo o setor automobilístico o exemplo mais evidente desse processo. Ademais, estão em estudo ainda novos acordos de liberalização comercial com: a South Africa Customs Union - SACU, Conselho de Cooperação do Golfo – CGC, União Européia, Marrocos, Egito, Paquistão, Turquia, Jordânia, Coréia do Sul, Rússia, Sistema de Integração Centro-Americana – SICA e Associação das Nações do Sudeste Asiático – ASEAN.   

É importante também que consideremos todo o potencial que há para crescimento do comércio exterior do Brasil nos próximos anos.  Segundo dados do FMI e da OMC, ainda há grande margem para crescimento do nosso fluxo comercial: a corrente de comércio brasileira gira em torno de 20% do Produto Interno Bruto, enquanto que em países como Coréia (69%), Rússia (48%), México (58%), Chile (64%), Irlanda (89%), China (64%) esses valores são muito superiores. O Brasil precisa ampliar seu corpo técnico para que o Estado esteja preparado para atender todas as demandas relacionadas a esse novo paradigma.

Os Analistas de Comércio Exterior devem atuar, por força da mesma Lei 9620, em todas as atividades estratégicas para o Comércio Exterior brasileiro. Assim, no MDIC, essas atividades envolvem, principalmente, as políticas necessárias a criação de um ambiente produtivo competitivo e sustentável no Brasil. Da mesma forma, qualquer política de desenvolvimento econômico ou industrial, em uma economia aberta, terá sempre um pilar no comércio exterior, seja como amplificação da demanda para as nossas empresas, seja pelos benefícios macroeconômicos de um Balanço de Pagamentos mais equilibrado. 

Foi nesse contexto que surgiu em 2003 a Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior. A PITCE trouxe muitos avanços conceituais e institucionais que nos levaram à Política de Desenvolvimento Produtivo e ao Plano de Ação em Ciência, Tecnologia e Inovação. O desenvolvimento sustentável dos sistemas produtivos, tanto nas áreas em que o País tem vantagens comparativas quanto em áreas estratégicas (ou portadoras de futuro) envolve uma grande diversidade de instrumentos, concedendo-se especial atenção a todas as etapas do ciclo de inovação e sua relação com o mercado internacional. Esses complexos produtivos estratégicos têm grande potencial exportador e forte impacto tecnológico sobre o conjunto da estrutura industrial. Estão envolvidas nesse contexto tecnologias que, em todos os países do G7, são consideradas prioritárias.

A implementação da PDP e do PAC de C&T exigem a integração de esforços de vários órgãos de governo, mesmo que as ações e programas estejam mais intimamente relacionados às atribuições do MDIC. De fato, no nível intragovernamental, a coordenação geral, bem como a Presidência do Conselho Gestor da PDP, cabe ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior – MDIC. A PDP prevê a execução pelo MDIC de 12 programas para o fortalecimento da competitividade dos mais diversos sistemas produtivos do País. Se as políticas tradicionais de comércio exterior, em qualquer país, já eram permeadas por conceitos e problemas multidisciplinares, como as barreiras não tarifárias (exigências ambientais, fito-sanitárias e trabalhistas, entre outras), a PDP amplia essa permeabilidade aos campos da tecnologia e da inovação de forma irreversível.

A Associação dos Analistas de Comércio Exterior acredita que esse caráter múltiplo da construção do comércio exterior brasileiro reforça, ainda mais, a necessidade de adequação do perfil da Carreira para uma estrutura de exercício descentralizado, com gestão feita pelo MDIC. Nos últimos anos, vários ministérios solicitaram, seja de forma aberta nas reuniões da CAMEX ou em avisos ministeriais, que o MDIC lhes cedesse servidores da Carreira de ACE. Há hoje Analistas de Comércio Exterior que contribuem para o bom desempenho das atividades ligadas ao comércio internacional nos Ministérios do Meio Ambiente, da Fazenda, da Agricultura e Pecuária e até na Presidência da República.

Mas a forma como vem sendo implementada a lotação e a cessão dos ACEs em outros órgãos, sem uma gerência centralizada da carreira, representa mais um obstáculo à gestão integrada de políticas públicas de comércio exterior. Essa é uma Carreira de perfil temático e transversal, conceitos que orientam a construção de uma Administração moderna, eficiente e com profissionais especializados. Mas o fato é que a Carreira de ACE tem uma transversalidade limitada aos cinco ministérios referidos no Dec. 2908 de 1998 (MDIC, MAPA, MF, MPOG, MRE). Essa limitação restringe o bom aproveitamento desses recursos humanos no Estado e cria distorções.

Tendo em vista, contudo, que os 280 cargos da Carreira já se encontram, praticamente esgotados, é imperativo que a implementação do exercício descentralizado seja consecutiva à ampliação dos cargos da Carreira.  O MDIC tem feito reiterados pedidos ao MPOG, por meio de avisos ministeriais e de demandas manifestadas em reuniões da CAMEX e em encontros entre os secretários das duas pastas para que a Carreira seja ampliada. Acreditamos que a ampliação da Carreira tem grande potencial de melhoria da atuação do MDIC e do Estado brasileiro em uma área estratégica para o desenvolvimento sustentável do País.

São mudanças pequenas, às vezes setoriais; que, quando feitas de forma consciente e coordenada, vão se somando para que os grandes resultados surjam. É com o debate franco entre o Governo, os servidores, a academia e a indústria que vamos construir um Estado eficiente e focado nas verdadeiras necessidades da sociedade. A missão do serviço público é defender o cidadão, seus direitos e sua qualidade de vida.  Nesses dez anos, o Brasil mudou muito, mudou para melhor em nossa opinião. Os Analistas de Comércio Exterior têm razões para se orgulhar de ter participado dessa transformação e, principalmente, de saber que estão presentes e preparados para continuar e seguir nesse processo de amadurecimento da democracia brasileira.

SCN Q. 1, Bl "E", Ed. Central Park, Sl. 305, Brasília, 70711-903